低碳发展 Low-Carbon Development

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应对气候变化地方立法 推进天津绿色发展

  市第十一次党代会报告鲜明提出,绿色是发展底色,我市应统筹生产、生活、生态三大布局,积极推进绿色现代化。作为绿色发展的重要一环,应对气候变化是我市完成绿色低碳转型、完善生态文明体系建设的重要抓手。作为全国首批低碳试点城市和碳排放权交易试点省市,天津市可以率先推动地方层面应对气候变化立法,为各项工作的开展保驾护航。

  一、应对气候变化立法的必要性

  在国家层面,我国目前仍然没有颁行一部专门的应对气候变化基本法。在国家大力推动市场机制实现温室气体减排的进程中,已颁行的法律文件效力不足,且位阶较低。我市目前也仅有以政府令形式出台的碳市场管理法律文件,在其他减缓与适应气候变化领域,配套的法律制度依然供给不足,应对气候变化的总领性工作仍然需要通过行政手段推动。在国家立法暂缺的情形下,推进我市地方立法先行先试,采取自下而上路径推进国家应对气候变化法律体系的建立势在必行,我市仍然可以大有作为。

  在地方层面,我市面临气候变化损害威胁日益突出。天津市作为重要的港口城市毗邻渤海,如果任由气候变暖导致海平面上升,我市将首当其冲。此外,暴雨、酷暑与极寒等极端气象灾害频发,已经对我市人民的正常生产生活构成了重要影响。面对气候变化损害威胁的日益提升,我市需要将相关的应对措施纳入到适应气候变化立法内容当中,确立海岸带保护、水资源综合利用与灾害天气应对等措施的法定化。

  二、应对气候变化立法的可行性

  在立法目的方面,国家大力倡导绿色发展理念,为我市应对气候变化立法营造了良好氛围。应对气候变化工作的开展是践行绿色发展理念的重要体现,其不仅需要人们树立全球气候影响的生态整体观,正确认识气候环境容量的有限性特征,并在生产生活方式的转变中,实现节能、减排、降碳,进而达到保护气候环境、减缓和适应气候变化的目的。在绿色发展理念的指引下,我市开展应对气候变化立法工作正是完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境,进而促进全市实现生产与生活方式绿色低碳转型的重要法律手段。

  在立法路径方面,通过自下而上进行地方应对气候变化立法具有更多灵活性。从我国地方立法实践来看,目前呈现的总体特点是中西部省市领先于东部地区,但从我国推动地方立法总体趋势来看,仍然需要从生态敏感区和能源主产区转向到东部沿海制造业地区,在这方面我市可以抓住机遇,率先开展立法工作。此外,个别先行地方省市的应对气候变化法律文件层级较低,难以协调不同部门的工作开展,对于气候变化减缓和适应领域较多采取了框架性规定,缺乏具体的实施机制,这也是我市应对气候变化立法可以借鉴和超越的地方。

  在立法时机方面,我市已经具备开展应对气候变化立法的实践基础和民意支持。一方面,我市已为应对气候变化工作积累了丰富经验。近年来,我市相继开展了低碳城市建设、低碳工业园区建设和碳市场试点建设的探索,在政策和资金投入上针对应对气候变化友好技术的研究、开发和推广进行了大力支持。相关政策实施经验为立法工作奠定了实践基础。另一方面,我市在政府决策者、企业管理者和市民群众诸层面,应对气候变化意识逐步加强,低碳立法的观念开始深入人心,利益相关者的立法诉求高涨,这也为我市进行地方应对气候变化立法奠定了重要的社会基础。

  三、开展应对气候变化立法工作的针对性建议

  第一,宜采取快速推进模式。由市政府或其职能部门制定应对气候变化办法在法律效力上会略显不足,应提请市人大常委会启动相关立法工作,虽然在国家应对气候变化缺位的情况下,一步到位制定我市应对气候变化管理条例难度较大,但鉴于其他省市渐进式立法路径更多起到的宣示效果,快速推进路径迎合了我市应对气候变化工作的需要,同时可以发挥我市在此领域确立地方性法规的带头作用。

  第二,在制度安排上应兼顾各方利益,反映地方发展需求。考虑到我市工业与服务业并重的经济发展模式,减缓气候变化立法将是主要方面。鉴于环境治理的重点仍然是大气污染防治,减缓气候变化法律条款的制定,应考虑到发挥大气污染治理协同效应的需要,制定大气污染物与温室气体同步检测、报告和统计制度,构建重点行业温室气体排放与污染物的同步环境监管体系。在适应气候变化条款中,应当围绕应对极端天气、水资源利用和海岸带保护等领域展开。此外,还应当纳入相关保障性制度的条款,统筹应对气候变化的技术、资金领域的内容。

  第三,应推进应对气候变化立法的能力建设,完善专家咨询机制。应对气候变化地方立法对我市立法机关而言仍然是一个崭新的领域,我市可积极整合各种资源,形成上下联动、多方参与的工作推动格局。调动我市已有智力资源,吸引外部精英人士加盟,服务于地方应对气候变化法制建设是工作推动的重点。我市可依托大学和科研机构,聘请应对气候变化领域专家,为我市立法工作建言献策,有效发挥我市人才队伍优势。

  (作者单位:天津财经大学法学院)

作者:潘晓滨
来源:天津日报
时间:2017-07-03